摘要：伴隨《土地管理法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市要求及程序等更加明晰，然而受限于農村土地市場(chǎng)發(fā)育不完善、集體建設用地交易不透明、土地價(jià)格難以科學(xué)衡量等原因，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市進(jìn)展較為緩慢。本文對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地評估過(guò)程中存在問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議，以期為入市價(jià)格評估工作提供參考，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，助力發(fā)展農村土地市場(chǎng)。

1.引言

農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市流轉改革已經(jīng)探索了20多年，并通過(guò)新《土地管理法》及其實(shí)施條例上升為法律制度。2022年9月6日，中央全面深化改革委員會(huì )第二十七次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于深化農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，可見(jiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市仍未全面實(shí)施，而再行開(kāi)展試點(diǎn)。

2023年3月8日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權出讓合同><集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權出讓監管協(xié)議>示范文本（試點(diǎn)試行）的通知》，標志著(zhù)基本解決了農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的實(shí)操問(wèn)題，但集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市價(jià)值難以科學(xué)客觀(guān)衡量，從而阻礙了其入市常態(tài)化發(fā)展，這也使得集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市價(jià)值的確定變得尤為重要。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市評估現存難點(diǎn)

2.1“同地同權同價(jià)”問(wèn)題

同地同權則理論上應該同價(jià)，但是目前根據試點(diǎn)情況，存在部分城市農村集體建設用地入市價(jià)值為同等國有土地出讓價(jià)值的60%左右，其抵押貸款額度為同等國有土地的50%左右[1]，價(jià)格存在明顯差異，并不能實(shí)現同區位、同權利狀況下達到相同的價(jià)格。

2.2農村土地市場(chǎng)交易不透明

相較于已發(fā)展完善的國有建設用地市場(chǎng)，農村土地市場(chǎng)無(wú)論是入市交易規則、審查要求等均有待建立，現行交易情況不透明，用地指標不明確，大眾難以獲取集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的實(shí)時(shí)成交情況，供求雙方市場(chǎng)信息不一致，第三方估價(jià)機構對于交易信息調查獲取程度有限，影響估價(jià)師的市場(chǎng)案例選取及價(jià)格判斷，難以衡量估價(jià)結果的客觀(guān)公正性，可能造成農村集體所有者權益受損。

2.3土地估價(jià)理論的實(shí)踐不足

為支持集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市工作，近年來(lái)先后發(fā)布了《農村集體土地價(jià)格評估技術(shù)指引》和《農村集體土地定級與估價(jià)技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“技術(shù)指南”），其重點(diǎn)在于顯化農村土地資源資產(chǎn)價(jià)值，但是實(shí)踐時(shí)間較短，各地政策解讀不一致，估價(jià)參數獲取存在困難，入市試點(diǎn)城市較少，影響應用實(shí)踐深度，在評估路徑、評估方法應用等方面仍有待深入研究。

2.4入市底價(jià)標準不一致

據調查，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市多以底價(jià)成交，因此如何評估及確定入市底價(jià)標準尤為重要，然而當前國家尚未有明確的底價(jià)建議標準。根據各試點(diǎn)城市出具的實(shí)施方案，主要包括不低于土地取得的各項實(shí)際成本費用之和、不得低于級別集體建設用地基準地價(jià)的70%、不得低于級別集體建設用地基準地價(jià)乘地價(jià)指數的70%、不得低于國家規定的相應國有建設用地出讓最低價(jià)標準等一項或多項要求，因此，在對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市價(jià)格評估時(shí)，需要綜合多方面影響因素予以考慮，采用科學(xué)規范的技術(shù)思路進(jìn)行評估，以使入市價(jià)格公平合理，能夠為業(yè)主方提供決策依據。

基于上述問(wèn)題，有必要對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市評估加強研究，對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市評估起指導作用，以期科學(xué)客觀(guān)地反映集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的價(jià)格水平。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市評估的思考

當前農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地市場(chǎng)處于建設初期，土地市場(chǎng)發(fā)育程度不高，評估過(guò)程中主要能收集到規劃條件、入市成本、類(lèi)似用地租賃情況等有限的評估資料，因此更適用基準地價(jià)系數修正法、成本逼近法和收益還原法等進(jìn)行評估，在此結合現存難點(diǎn)、調查及實(shí)踐情況，提出以下建議：

3.1充分發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)作用

針對“同地同權同價(jià)”，筆者傾向于過(guò)程導向，不是結果上的同價(jià)，即需要實(shí)現與國有建設用地的交易規則、市場(chǎng)構建、監管體系等過(guò)程的協(xié)同，讓地價(jià)的產(chǎn)生過(guò)程逐漸趨于一致，保障價(jià)格產(chǎn)生機制一致，通過(guò)市場(chǎng)配置路徑逐步去差異化，實(shí)現共同的市場(chǎng)定價(jià)機制。

3.2注重明確估價(jià)基本事項

要做好集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市評估的第一步就是明確估價(jià)基本事項，根據試點(diǎn)地區的土地成交情況，需要注意入市年期、權利限制等方面的差異。一是入市年限，規定不高于國有建設用地的法定最高年期，工業(yè)用地出讓可能為40年、商業(yè)用地可能為30年，不能直接按照傳統掛牌出讓年期進(jìn)行設定，必須根據實(shí)際可出讓年期進(jìn)行評估。二是權能限制，需要注意規劃條件或者合同約定限制條件，主要包括轉讓、轉租、能否分割等方面，對土地價(jià)值將產(chǎn)生顯著(zhù)影響。

3.3客觀(guān)辨別土地取得成本

技術(shù)指南中已經(jīng)明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的入市路徑及成本差異，包括農用地轉用、舊村改造或增減掛鉤、參照征地費用等多種情況[2]。應注意不能直接引用實(shí)際發(fā)生成本及征地區片綜合地價(jià)，前者可能包含指標交易費用，盡管實(shí)際發(fā)生，但不宜計入土地成本；而對于后者，根據土地利用的實(shí)際情況，土地取得過(guò)程中可能不涉及土地補償，兩種情況均會(huì )導致估算成本過(guò)高，具體應因地制宜，考察區域的客觀(guān)平均補償情況后確定。

3.4深入調查市場(chǎng)流轉案例

由于部分城市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉不透明，資料難以獲取，估價(jià)師應深入所在鎮，對村集體發(fā)生的出讓、租賃等交易活動(dòng)進(jìn)行充分調查，包括調查隱形市場(chǎng)的案例。在案例選擇時(shí)，優(yōu)先選用已經(jīng)在村集體備案的案例，以約定用地指標或現狀用地指標進(jìn)行比較。若缺乏備案案例，可采用隱形市場(chǎng)的交易案例，但應附上佐證材料并修正后使用，或者擴大選擇范圍及選擇時(shí)效，考慮采用臨近區域的成交實(shí)例進(jìn)行比較，通過(guò)客觀(guān)交易實(shí)例進(jìn)行測算，其結果更易于利益相關(guān)者接受。

3.5合理選擇價(jià)格影響因素

集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市價(jià)格是各類(lèi)影響因素下綜合形成的，因此有必要重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格影響因素。目前在技術(shù)指南中已經(jīng)明確除常規影響因素外，還要關(guān)注集體建設用地空間分布特征、影響其價(jià)值水平的特色因子、產(chǎn)權差異及利用方式差異等，筆者認為，在市場(chǎng)形成初期，需要跨區域選擇案例時(shí)，可考慮地方配套政策、區域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集聚效應和小城鎮建設規劃等影響因素，其次可以通過(guò)專(zhuān)家打分法、層次分析法等方法合理確定價(jià)格影響幅度，以消除區域間價(jià)格差異。

3.6謹慎分析土地未來(lái)收益

對于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，在新土地管理法實(shí)施以前，部分地區已經(jīng)以“租賃”等方式在特定市場(chǎng)范圍內流轉，其流轉價(jià)格實(shí)質(zhì)為租金，故可通過(guò)對該租金經(jīng)過(guò)適當修正調整為現在法律意義上的“土地出租收益”，同時(shí)根據研究對象的“經(jīng)營(yíng)性”，調研地方產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，合理確定適宜的“自主經(jīng)營(yíng)”模式，如農家樂(lè )、民宿等，考慮能夠獲取的客觀(guān)收益及改造成本，以實(shí)現集體經(jīng)營(yíng)性建設用地利用效用最大化，保障所有權人村集體利益。

4.結語(yǔ)

價(jià)值評估對促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市常態(tài)化發(fā)展、推進(jìn)農村土地制度改革具有重要意義，各地應因地制宜，積極開(kāi)展實(shí)踐探索，為入市提供更加科學(xué)合理的評估方法和路徑，保障農民及農村集體合法權益，增加農民財產(chǎn)收入，為健康發(fā)展農村土地市場(chǎng)奠定基礎。

參考文獻：

[1]高珊,呂美曄,金高峰,曹明霞.農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉市場(chǎng)困境及啟示——以江蘇省調查為例［J］.農業(yè)經(jīng)濟，2016（1）：84- 86.

[2]T/CREVA1201—2021,農村集體土地定級與估價(jià)技術(shù)指南［S］.中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì ),2021-08-01.

（本文部分內容發(fā)表于《中國經(jīng)濟評論》雜志2022年19期）